專家解讀 | 加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控全面推進美麗中國建設

發(fā)布時間：2024-03-22

實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)環(huán)境空間管控領域的重大探索，也是生態(tài)環(huán)境保護領域的一項基礎性、前瞻性和長久性的工作。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線?！巴晟迫蚋采w的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展‘明底線’、‘劃邊框’”納入美麗中國建設任務部署。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》），明確了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設的總體要求、機制建設、實施應用、監(jiān)督考核和組織保障全鏈條制度建設體系，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、指導我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的綱領性文件，為全面推進美麗中國建設提供制度保障。

一、錨定美麗中國建設新的歷史方位，深刻理解生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度內(nèi)涵

新時代生態(tài)文明制度體系的豐富延伸。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)文明制度建設的重要實踐創(chuàng)新。從單要素分區(qū)管理向多要素綜合分區(qū)管理迭代升級，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的思路一以貫之，這既是國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的必然要求。目前，我國已初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，全國共劃分4萬余個生態(tài)環(huán)境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細化的生態(tài)環(huán)境準入清單。全國實踐充分證明生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系科學合理，可落地、可實施，為生態(tài)環(huán)境管理提供了新的政策工具。

美麗中國空間治理體系的重要組成。生態(tài)環(huán)境空間管控在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮著前置性、引導性和基礎性作用。我國生態(tài)系統(tǒng)復雜多樣，生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對單一區(qū)域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求。過去通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略等框定了宏觀發(fā)展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態(tài)環(huán)境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。深入推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，實質(zhì)是針對我國不同區(qū)域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建立“綠色標尺”，強化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措。生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是美麗中國建設的基礎保障。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，把生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實到生態(tài)環(huán)境管控單元，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，實現(xiàn)精準施策、科學治污、依法管理，顯著提高生態(tài)環(huán)境精細化差異化管理水平。通過搭建便捷高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺，實現(xiàn)信息共享、業(yè)務協(xié)同，逐步實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學、機制順暢的高效環(huán)境治理體系，有效提高生態(tài)環(huán)境治理效能。

二、面向美麗中國建設新要求，持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

以美麗中國目標為引領，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設時間表和路線圖。黨的二十大報告明確指出，到2035年，美麗中國目標基本實現(xiàn)，到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，明確了美麗中國建設的中長期目標?！兑庖姟吩诿利愔袊ㄔO目標指引和框架設定下，結合生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實踐進展，提出了階段目標。其中，“十四五”時期，是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設至關重要的5年，重點推進體系建設，推動全域覆蓋、精準科學的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成，制度基本建立；“十五五”“十六五”時期，是制度健全與完善階段，體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立。目標設計過程中與美麗中國建設愿景深入融合，保持高度協(xié)調(diào)，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)提供有力支撐。

以美麗中國制度建設為導向，保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作推進戰(zhàn)略定力。美麗中國是一項長期性、艱巨性、復雜性兼具的工作，需要以破釜沉舟的決心，推進相關制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機活力。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控沿著美麗中國制度建設思路，建立定期調(diào)整與動態(tài)更新機制，提升成果時效性和針對性，確保制度的長期延續(xù)和生命力?！兑庖姟芬笊鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案應保持基本穩(wěn)定，在一定條件下進行必要的調(diào)整更新。一是要以保障國家生態(tài)安全為前提，優(yōu)先保護單元的空間格局應保持基本穩(wěn)定，重點管控單元的空間格局應與環(huán)境治理格局相匹配。生態(tài)環(huán)境準入清單要依法依規(guī)、精準適用、持續(xù)穩(wěn)定，不搞“急剎車、猛掉頭”。二是要充分銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，開展年度動態(tài)更新與5年一次的定期調(diào)整。三是要以維護制度科學性、嚴肅性為前提，按要求完成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的論證、備案及發(fā)布。

三、找準生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度發(fā)力點，有力支撐美麗中國建設

服務國家重大戰(zhàn)略，支撐建設美麗中國示范樣板?！兑庖姟坊趨^(qū)域分異的生態(tài)本底、環(huán)境質(zhì)量特點、經(jīng)濟社會規(guī)模等，因地制宜提出了支撐長江經(jīng)濟帶、黃河流域、京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重大戰(zhàn)略的實施路徑，為將我國重大戰(zhàn)略區(qū)域建設成為美麗中國先行區(qū)提供重要保障。通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，將大氣、水、土壤、生態(tài)、環(huán)境風險、資源利用、產(chǎn)業(yè)準入等一整套生態(tài)環(huán)境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實現(xiàn)空間上的生態(tài)環(huán)境精細化、差異化管控，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導向作用，服務重大發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系，守住生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的底線。

促進綠色低碳發(fā)展，激發(fā)美麗中國建設內(nèi)生動力。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，能夠有效疏通美麗中國建設的“毛細血管”，為重點領域綠色低碳發(fā)展打通堵點、補齊短板、暢通循環(huán)，推動全社會進入良性發(fā)展軌道。《意見》提出要針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調(diào)整結構、控制規(guī)模等調(diào)控策略及導向性的環(huán)境治理要求，進行清單化管理。對重點管控單元，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為目標，以污染物排放管控和環(huán)境風險防控為重點，推進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結構升級，有效遏制“兩高一低”項目盲目發(fā)展。對優(yōu)先保護單元，聚焦生態(tài)環(huán)境保護，確保生態(tài)安全格局總體穩(wěn)定，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。

支撐綜合決策，深化改革美麗中國建設體制機制。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，完善環(huán)評源頭預防管理體系，推動環(huán)境管理服務向智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)變，為美麗中國制度體系、體制機制建設提供創(chuàng)新思路、積累實踐經(jīng)驗。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅持前端思維和底線思維，將生態(tài)保護、環(huán)境質(zhì)量、資源能源利用等方面的管理要求梳理出來，立在前面?！兑庖姟诽岢霭焉鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效評估作為優(yōu)化環(huán)評管理的重要依據(jù)，提升源頭預防措施的科學性、可靠性和有效性，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展留出更多空間。同時，服務地方黨委政府及有關部門招商引資科學決策，指導項目精準快速落地。

維護生態(tài)安全格局，守牢美麗中國建設安全底線。生態(tài)安全屏障是維護國家生態(tài)安全、支撐政治經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重要保障，習近平總書記在青海、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古等地考察時多次強調(diào)，要筑牢生態(tài)安全屏障?！兑庖姟诽岢鰧⑸鷳B(tài)保護紅線以及紅線外的法定保護區(qū)，如飲用水水源保護區(qū)、重要濕地、生態(tài)公益林、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等納入優(yōu)先保護單元進行重點保護，在空間上與“三區(qū)四帶”等重要生態(tài)安全屏障高度吻合。通過實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加強自然生態(tài)屏障的系統(tǒng)保護和修復，能夠充分發(fā)揮生態(tài)服務功能，保障我們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，筑牢美麗中國建設安全根基。

推動環(huán)境質(zhì)量改善，滿足美麗中國建設核心訴求?！扒嗌匠Ｔ?、綠水長流、空氣常新，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”是美麗中國建設的關鍵標志。《意見》提出要加強與各環(huán)境要素空間管理的統(tǒng)籌銜接，推動解決突出生態(tài)環(huán)境問題，防范結構性、布局性生態(tài)環(huán)境風險。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基于生態(tài)環(huán)境結構、功能、質(zhì)量、承載的區(qū)域特征，系統(tǒng)集成大氣、水、土壤、生態(tài)、聲、海洋等領域環(huán)境管控要求，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問題，深入推進更科學、更系統(tǒng)、更精細的分區(qū)分類污染防治工作，提升精準治污、科學治污、依法治污水平，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的底線，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，這與美麗中國建設初心相契合，旨在不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

強化生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同，形成美麗中國建設合力。政策制度是美麗中國建設的基礎支撐和有力保障，要厘清部門職責，增強各類政策協(xié)同性，夯實美麗中國建設制度基礎。《意見》提出應充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中的基礎性作用，強化生態(tài)環(huán)境保護相關政策與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度協(xié)同。要全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，針對主體功能區(qū)戰(zhàn)略明確的四類開發(fā)區(qū)域進行環(huán)境管理的細化和空間落地。與國土空間規(guī)劃各有側重，在支撐重大規(guī)劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、指導招商引資等方面，分別在土地用途管制和環(huán)境質(zhì)量管理上各自發(fā)力，協(xié)同推進高質(zhì)量發(fā)展。要研究落實以碳排放、污染物排放為依據(jù)的差別化調(diào)控政策，推動減污降碳協(xié)同增效，針對性開展試點示范，推動形成美麗中國建設政策合力。

加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神的具體舉措，是落實精準、科學、依法治污要求的具體行動，是全面推進美麗中國建設的具體部署。要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題導向、精準管控、全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，持續(xù)推進落地應用和數(shù)字化建設，為重大政策科學決策、重大規(guī)劃編制、重大生產(chǎn)力合理布局提供支撐，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。

（作者：十四屆全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、中國工程院院士王金南）

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